政府信息公开的审查逻辑及公开主体

对此有两个问题需注意：

第一，某一信息由A行政机关制作后，由B行政机关从A机关处获取并保存，C行政机关又从B处获取的，根据第10条第一款第二句“行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。”也就是说，A作为制作机关、B作为最初获取机关都有公开义务，C作为最初获取机关以外的其他机关则一般没有公开义务。另外还可以从此点推论，只要某个政府信息是某行政机关制作的，无论是否有其他行政机关获取并保存该信息，制作机关均有公开义务，“谁制作谁公开”是政府信息公开的基本原则。

我们可以参考北京市第一中级人民法院在（2020 ）京01行终626号案件中的裁判要旨： 如果申请公开的政府信息是行政机关从其他行政机关获取，经过多个行政机关，向上溯源是由行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，此时应由最初获取该政府信息的行政机关作为公开义务主体。

问题还有，如何判断“最初获取的机关”呢？目前还没有明确的规定，仍存在一定的解释空间。

第二，如何判断牵头制作机关？可以综合看以下几项来进行判断：1）看文头文号，用的是哪个单位的文号；2）看落款，即文件落款单位名称，如有几个落款单位的则看名称排序；3）看职责，即文件主体内容对应哪个单位的核心职责。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第10条第一款第二句规定，行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。

需要注意的是，此处是指“从公民、法人和其他组织获取”而非“从其他行政机关获取”，此时由保存机关进行公开。从该句分号前后语义并列的基本语法规则来看，此处的“其他组织”亦不包括“其他行政机关”。

另外还存在一种情况，即甲行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，又由乙行政机关从甲处获取并保存，此时谁是公开义务主体？根据“行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开”可推论出，甲行政机关即属于“最初获取的行政机关”而负有公开义务。也即，行政机关从另一行政机关获取的政府信息，如向上溯源是从公民、法人或者其他组织获取的，则由最初获取该政府信息的行政机关公开。

结合1、2两点，在实务中，行政机关应首先证明自身“是否有”申请人申请公开的信息（包括制作和获取并保存的），此处还应当结合自身法定职责来判断“可不可能有”。其次，判断该政府信息的制作机关和最初获取机关是谁。最后根据判断结果，相应答复“政府信息不存在”“不属于本行政机关负责公开【并告知负责公开的行政机关的名称、联系方式】”等。

附：

范芙容与北京市海淀区人民政府等其他二审行政判决书

北京市第一中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）京01行终626号

上诉人（一审原告）范芙容，女，1972年3月8日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。

被上诉人（一审被告）北京市海淀区北部地区开发建设委员会办公室，住所地北京市海淀区北清路89号北部服务大厦。

法定代表人高志庆，主任。

委托代理人裴娜，北京嘉观律师事务所律师。

委托代理人闫海泉，北京市海淀区北部地区开发建设委员会办公室工作人员。

被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。

法定代表人王合生，代区长。

委托代理人张童，北京市炜衡律师事务所律师。

委托代理人王兵先，北京市海淀区人民政府工作人员。

上诉人范芙容因政府信息公开及行政复议一案，不服北京市门头沟区人民法院（2020）京0109行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

2020年8月31日，一审法院作出判决，查明如下事实：范芙容居住的北京市海淀区温泉镇杨家庄村宅基地房屋被拆迁，北京市海淀区北部地区开发建设委员会办公室（以下简称海淀区北部办）负责安置。2019年9月25日，范芙容向海淀区北部办申请公开“《建设用地批准书》（京国土〔建〕字〔2011〕163号）”的信息。海淀区北部办于2019年9月27日受理后并出具登记回执。2019年10月22日，海淀区北部办作出《政府信息延长答复期告知书》并向范芙容送达。海淀区北部办经海淀区政务办公系统检索，未发现范芙容所申请公开的信息。2019年10月28日，海淀区北部办作出北部办（2019）第21号—非本《非本机关政府信息告知书》（以下简称被诉告知书），并向范芙容送达。被诉告知书主要内容为：“经查，本机关不具有制作《建设用地批准书》（京国土〔建〕字〔2011〕163号）的信息的职责，并非该信息的制作机关。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第十条和第三十六条第五项的规定，您申请的信息不属于本机关公开范围。建议您向北京市规划和自然资源管理委员会海淀分局申请了解相关信息，电话：8217****。”范芙容对此不服，于2019年11月17日申请行政复议。北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）于2019年11月19日收到复议申请后，于2020年1月13日作出海政复决字〔2019〕427号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉告知书。2020年1月14日，海淀区政府向范芙容、海淀区北部办送达了该《行政复议决定书》。范芙容不服，遂提起本案诉讼，一审诉讼请求为：1.依法撤销被诉告知书；2.依法判令海淀区北部办对其政府信息公开申请重新作出答复；3.依法撤销被诉复议决定。

一审法院另查明，在李某某诉海淀区北部办房屋买卖合同纠纷一案中，海淀区北部办曾提交北京市国土资源局颁发的京国土〔建〕字〔2011〕163号《建设用地批准书》作为证据之一，证明涉案房屋的产权证尚处于补办相关手续的过程中。

一审法院判决认为：根据政府信息公开条例第四条之规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作，故海淀区北部办具有对本机关政府信息公开的日常工作进行处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，海淀区政府作为海淀区北部办的本级人民政府，具有接受范芙容申请并开展行政复议工作的法定职责。

政府信息公开条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，行政机关制作或者获取政府信息，是公开的基础和前提。该条例第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”从该条规定看，根据政府信息来源不同，分别确定了政府信息制作机关、保存机关、最初获取机关为公开义务主体。政府信息公开首先坚持“谁制作谁公开”原则，由制作机关承担政府信息公开工作，即只要政府信息是由某一行政机关制作的，无论其是否通过获取的方式为另一行政机关保存，仍旧由制作该政府信息的行政机关负责公开，因为同时掌握某一政府信息的两个甚至多个行政机关都公开政府信息，会增加社会成本，浪费社会资源，而由制作机关作为公开义务主体，有助于行政机关能够及时准确地把握政府信息属性，避免因属性不明导致泄密并节约社会成本。对于行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息由获取该信息的行政机关负责公开，但排除其中由其他行政机关制作的信息，即获取政府信息的行政机关只有权公开其从公民、法人或者其他组织获取的非由行政机关制作的信息；同时，如果申请公开的政府信息是行政机关从其他行政机关获取，经过多个行政机关，向上溯源是由行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，此时应由最初获取该政府信息的行政机关作为公开义务主体。

本案中，范芙容申请获取的政府信息为《建设用地批准书》（京国土〔建〕字〔2011〕163号），显然，该信息的制作机关并非海淀区北部办，范芙容亦认可该信息的制作机关并非海淀区北部办，但认为海淀区北部办从其他行政机关获取了涉案信息，故海淀区北部办具有公开的职责和义务。但根据上述分析可知，该信息系由其他行政机关制作，即使海淀区北部办获取了该信息，因其不是该政府信息的制作机关或最初获取机关，故其不是该信息的公开义务主体。海淀区北部办根据政府信息公开条例第三十六条第五项的规定，告知范芙容其所申请的政府信息不属海淀区北部办公开范围，并告知其向北京市规划和自然资源委员会海淀分局申请了解相关信息，应属认定事实清楚，适用法律正确。海淀区北部办在收到范芙容的政府信息公开申请后，依法进行了登记、延长办理期限，在法定期限内作出被诉告知书并依法进行了送达，程序亦无不当。海淀区政府履行了受理、通知答复、收取答复及证据材料、进行书面审查、作出复议决定并送达等程序，其所作被诉复议决定程序合法，适用法律依据正确，法院应予支持。范芙容要求撤销被诉告知书及被诉复议决定，并判令海淀区北部办对其申请重新作出答复的请求，法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回了范芙容的全部诉讼请求。

上诉人范芙容不服一审判决，上诉至本院，其主要上诉理由为：1.一审法院认定事实不清。首先，海淀区北部办没有提供任何证据证明其尽到了检索义务。其次，海淀区北部办虽然不是最初制作、保存涉案信息的机关，但是其属于征地拆迁的组织实施单位，故其作为实施单位明显保存了涉案信息，依法公开涉案政府信息系海淀区北部办应当履行的法定职责。海淀区政府及一审法院没有查明上述基本事实。2.一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及政府信息公开条例第十条规定，海淀区北部办属于征地拆迁组织实施单位，其明显保存了涉案信息，因此，海淀区北部办作出的被诉告知书明显属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条及第六条第九款、第十一款规定，海淀区政府未依据前述法律规定对海淀区北部办的行政行为予以审查，错误地作出了维持决定，明显适用法律错误。3.一审法院审判程序违法。一审判决书中没有对海淀区政府作出的被诉复议决定进行认定及评判，明显属于审判程序违法。综上，请求：1.依法撤销一审判决；2.依法撤销被诉告知书；3依法判令海淀区北部办提供给上诉人所申请获取的政府信息；4.依法撤销被诉复议决定。

被上诉人海淀区北部办和海淀区政府均同意一审判决并请求予以维持。

在法定期限内，范芙容向一审法院提交了如下证据：1.政府信息公开申请表、快递详情单，证明范芙容以快递方式向海淀区北部办提交政府信息公开申请；2.登记回执、被诉告知书，证明海淀区北部办对范芙容作出的告知书；3.行政复议申请、快递详情单，证明范芙容以快递方式向海淀区政府提交行政复议申请；4.被诉复议决定，证明海淀区政府对范芙容作出的决定书；5.（2015）一中民终字第4842号民事判决书，证明海淀区北部办获取并保存了范芙容所申请的政府信息。

在法定期限内，海淀区北部办向一审法院提交了如下证据：1.邮寄信息公开申请的挂号信封皮；2.政府信息公开申请表；3.登记回执；4.邮寄登记回执的物流信息、邮件妥投查询页面截图；5.《政府信息延长答复期告知书》；6.邮寄延期告知的物流信息、邮件妥投查询页面截图；7.被诉告知书；8.邮寄告知书的EMS物流信息、邮件妥投查询页面截图，证据1-8证明2019年9月27日海淀区北部办受理范芙容的信息公开申请并于当日出具登记回执；2019年10月22日海淀区北部办在第一个答复期限内作出延期告知并向范芙容送达；2019年10月28日海淀区北部办作出被诉告知书，并于同年11月14日向范芙容送达；海淀区北部办作出的被诉告知书程序合法。9.海淀区政务办公系统收文、发文界面检索截图，证明从范芙容所描述的信息内容来看，该信息制作主体并非海淀区北部办，且从海淀区北部办文件档案中查询，未获取保存范芙容所申请的信息，故范芙容申请的信息不属于海淀区北部办公开范围。

在法定期限内，海淀区政府向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书；2.申请人提交的证据，证据1-2证明范芙容向行政复议机关提交行政复议申请；3.行政复议答复书及证据目录，证明海淀区北部办在行政复议期间于法定期限内向复议机关提交了答复书及证据；4.行政复议答复通知书及送达回证；5.行政复议案件处理审批表；6.被诉复议决定及送达回证、邮寄查询单。证据4-6证明复议机关依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达，程序合法。

一审法院经审查认为，范芙容提交的证据2中的被诉告知书及证据4，海淀区北部办提交的证据7、海淀区政府提交的证据6中的被诉复议决定，均系本案被诉行政行为，不属于证据范畴。范芙容提交的证据5可以证明海淀区北部办曾获取过范芙容申请的信息，不能证明海淀区北部办保存该信息。范芙容、海淀区北部办、海淀区政府提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据的要求，与本案具有关联性，法院予以采纳。

上述证据已随案卷全部移送本院，本院经查阅一审卷宗，上述证据已经过庭审质证。经本院审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。

本院认为：政府信息公开条例第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。根据前述规定，政府信息公开的义务主体是政府信息的制作机关，只有行政机关从公民、法人和其他组织处获取的政府信息，由初次获取该政府信息的行政机关负责公开。因此，一审判决中针对上述规定如何理解适用所进行的相关论述并无不当，本院予以确认。本案中，范芙容申请公开的政府信息为《建设用地批准书》（京国土〔建〕字〔2011〕163号），海淀区北部办显然并非上述政府信息的制作机关，不负有公开义务，故海淀区北部办关于上述信息不属于其公开范围的告知内容符合政府信息公开条例第十条第一款规定。

根据政府信息公开条例第三十六条第五项规定，所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，根据涉案政府信息的名称，海淀区北部办告知范芙容向北京市规划和自然资源委员会海淀分局申请了解涉案信息，并无不当，海淀区政府作出维持被诉告知书的被诉复议决定亦无不当。

一审判决中关于海淀区北部办作出被诉告知书的行政程序合法、海淀区政府作出被诉复议决定的复议程序亦合法的相关认定，本院经审查均予以确认，不再赘述。一审法院在判决书中对被诉复议决定亦进行了审理及评判，故范芙容关于一审法院存在审判程序违法的相关理由缺乏事实依据。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。范芙容关于海淀区北部办作为涉案信息的保存机关即负有公开义务等上诉主张均缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人范芙容负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长　　梁　菲

审 判 员　　乔　军

审 判 员　　魏浩锋

二〇二〇年十一月十九日

法官助理　　代景川

书 记 员　　隋雨霞

附：法律规范依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

……

《中华人民共和国政府信息公开条例》

第十条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。

……

第三十六条对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：

……

（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；

……