阿拉善盟防沙治沙存在问题及对策建议调研报告

阿拉善盟位于内蒙古自治区最西部，黄河“几字弯”顶端，与我国重要商品粮基地河西走廊、宁夏平原、河套平原相邻，总面积27万平方公里，国土面积中沙漠、戈壁、荒漠草原各占总面积的1/3，全盟沙化土地面积19.69万平方公里，占内蒙古沙化土地总面积的49.5%，是建设我国北方生态安全屏障的重点区域，也是我国抗御风沙侵袭的第一道重要生态屏障。

一、生态地位重要

阿拉善盟位于《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》确定的“三区四带”生态安全战略格局中北方防沙带的核心区域，是全国荒漠化最严重的地区之一，生态环境极为脆弱，生态功能十分重要，这里的生态环境不仅是阿拉善人民的生存之本，更事关黄河长久安澜，关系国家粮食安全，影响华北、东北、西北乃至全国生态安全。黄河流经阿拉善盟80公里，黄河西岸乌兰布和沙漠荒漠化和沙化土地集中，植被覆盖率低，有46公里直接侵入黄河，每年向黄河输沙量超1亿吨，是黄河流域荒漠化和沙化问题危害最为严重的区域。建盟40多年来，一代代阿拉善人矢志不渝加强生态保护与综合治理，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，蹚出了一条荒漠化治理的阿拉善之路。

二、生态建设成效

建盟以来特别是党的十八大以来，全盟上下深入贯彻习近平生态文明思想，牢记嘱托、感恩奋进，始终把筑牢我国北方重要生态安全屏障作为重大责任，始终把荒漠化综合防治作为生态保护建设的主攻方向，探索形成了“人退绿进、造养结合，科学创新、因症施策，以治为用、以用促治，政府引领、社会参与，持之以恒、矢志不渝”的荒漠化治理“阿拉善模式”，取得了“双缩减、双减轻、双提高、双转变”的治理成效。“双缩减”，即累计完成荒漠化治理任务6.07万平方公里，2004至2019年间荒漠化和沙化土地分别缩减了0.46万平方公里和0.76万平方公里。“双减轻”，即荒漠化程度明显减轻，2004至2019年间重度、极重度面积分别减少1.72万平方公里和1.86万平方公里；风沙影响减轻，沙尘暴次数由2001年的27次减少至近几年的3—4次。“双提高”，即森林覆盖率由建盟初期的2.96%提高至8.37%，草原植被覆盖度由不足15%提高至23.18%，“双转变”，即实现了生态环境从“整体恶化、局部高危”到“整体好转、加速改善”的历史性转变，重点区域实现了“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变，主要从生态、经济、社会、示范效益方面体现。

（一）生态效益

建盟40多年来，累计完成沙化土地治理任务9100多万亩，草原和森林资源总面积分别达到13251.97万亩和3001万亩，森林覆盖率由建盟初的2.96%增加到8.37%，草原植被覆盖度由不足15%达到23.18%，林草资源网格化管理体系基本形成。目前，以贺兰山、额济纳胡杨林两大林区、自然保护地和天然灌木林为主体框架的生态安全屏障基本形成，自然保护地森林、动植物正在向着生物多样化、人与自然和谐相处的方向发展，全盟生态安全屏障构架基本形成。

（二）经济效益

依托国家林草重点工程，以梭梭肉苁蓉、白刺锁阳、花棒采种基地等为主的沙生植物产业基地建设初具规模。“十三五”期间，阿拉善盟林草产业年产值达199.5亿元，直接和间接从事林草产业的农牧民人均年收入3到5万元，部分达到10到30万元。通过多年的保护和修复，森林草原植被得以休养复壮，碳汇巩固能力持续增强，同时也为合理利用、草畜平衡等提供了重要场所，间接使农牧区畜牧收益有所增加。阿拉善盟大漠、森林、湿地、胡杨林、巴丹吉林沙漠湖泊、腾格里沙漠英雄会等成为了国内知名旅游目的地，推动生态旅游和乡村旅游等第三产业的发展，促进了政府税收，带动农牧民增收致富。

（三）社会效益

阿拉善盟大力实施生态补偿，森林生态效益补偿涉及全盟30个苏木镇108个嘎查，惠及6556户牧民16482人，公益林区牧民人均直接受益1.8万元以上，共聘用专兼职护林员2182人，人均工资3万元／年。通过积极引导农牧民参与生态建设，使工程区户均增收5万元以上。依托梭梭-肉苁蓉、白刺-锁阳、飞播区采种等林下种植、养殖以及林草自然资源生态旅游等优势特色生态产业，重点生态保护治理区、禁牧退牧区及沙区农牧民实现长期持续稳定增产增收。通过“公司+基地+农牧户”的模式，直接和间接从事林草特色生态产业的农牧民达6万多人。

（四）示范效益

在政策机制方面，出台了《阿拉善盟重点城镇营造防护林优惠政策》《阿拉善盟营造防护林补助政策实施办法》，推行“先造后补、合同制造林、合作社造林、专业队伍造林”等新机制、新模式。在工程技术层面，坚持把飞播造林作为规模化工程治沙的主要举措，探索出了“适地、适种、适时、适量、封禁”的实用技术，开创了在年降水量200毫米以下地区飞播造林治沙成功的先例。在荒漠草原修复方面，对轻度沙漠化地区，采取休牧、围封和草畜平衡等措施；对中度沙漠化地区，采取补种草种、围栏封育和禁牧措施；对重度沙漠化地区，采取工程固沙，快速固定流沙，同时辅助于补植乡土灌草苗木、围封禁牧等措施，全盟荒漠草原得到了有效保护和修复。

防沙治沙既是筑牢我国北方重要生态安全屏障的重中之重，也蕴藏着巨大的经济效益。如何用发展的办法、经济手段防沙治沙是当下我盟探索走好生态优先、绿色发展之路的重大课题。面对新形势新任务新要求，我盟在推进防沙治沙在思想认识、要素保障、政策机制等方面还有一些需要解决的问题，通过调阅材料、交流沟通形成以下报告。

三、存在的主要问题

（一）生态环境依然脆弱，局部地区沙化加剧

阿拉善地处北方防沙带西北季风通道缺口处，风大沙多、干旱少雨、植被稀疏，27万平方公里国土中，沙漠、戈壁和荒漠草原各占1/3，沙漠面积分别占全国、全区总量的13.5%和63.1%，沙化土地面积分别占全国、全区总量的11%和49.45%，年均降雨量最少仅为20毫米，年均蒸发量最高达到4200毫米，巴丹吉林、腾格里、乌兰布和三大沙漠横贯全境，三大沙漠均以流动沙丘为主，在西北季风作用下频频扩张，其中巴丹吉林沙漠流沙每年以6～20米的速度向腾格里沙漠和乌兰布和沙漠逼近，已形成大型流沙带12条，新增流沙面积达1400万亩以上。阿拉善盟是生态环境最脆弱、荒漠化程度最严重、自然条件最恶劣、治理难度最大的地区之一。

（二）生态用水指标短缺，水资源紧缺问题突出

黄河流域地表水可利用量，考虑跨盟市水权转换，全盟地表水可利用指标为8256万m3。阿拉善盟属于极端干旱地区，绝大部分区域年均降水量<100毫米，水资源区域分布、时空分布不均，整体极端紧缺突出。例如额济纳旗年均降水量<40毫米，地下水资源仅依靠季节性河流（黑河）予以补充。乌兰布和沙漠东缘地下水资源量十分有限，除了满足当地老百姓生产生活之需外，没有多余的黄河生态水指标，水资源极度匮乏，推进“三北”等重点生态工程建设受水资源制约问题突出。

（三）草原奖补政策结束后，面临草原过牧的问题

从2011年开始，国家在内蒙古自治区13个省区启动草原奖政策。“十四五”期间，国家继续实施草原奖补政策，统筹推进草原生态保护、落实草原草畜平衡和禁牧制度，推动草牧业生产转型和可持续发展。我盟严格按照《阿拉善盟第三轮草原生态保护补助奖励政策实施方案（2021—2025年）》执行，待2025年第三轮草原奖补政策实施结束后，面临着草原重新放牧的问题。目前我盟草原超载过牧现象时有发生，2021年自治区通报各地天然草原放牧强度时阿拉善盟重度放牧利用面积达到302万亩。

（四）自然生态空间管控面积大，发展受到限制

目前我盟受自然条件制约以及受国土空间规划限制，适宜造林种草的立地条件越来越困难，且几乎没有合适的造林地块。2022年，根据内蒙古自治区自然资源厅、内蒙古自治区林业和草原局关于印发《内蒙古自治区在国土空间规划中规划造林绿化空间调查评估入库工作方案》和《内蒙古自治区在国土空间规划中规划造林绿化空间调查评估入库技术方案》（内自然资字〔2022〕103号）要求，围绕适宜造林绿化的“其他土地”、“灌木林地”、其他林地”、其他适宜造林绿化的土地”以及在2019年度森林资源管理“一张图”成果基础上增加的五类调查评估图斑，对辖区适宜造林绿化图斑进行了补充完善，最终造林空间评估结果显示：适宜造林绿化空间图斑数共计7920个，总面积453万亩；其中：规划造林空间图斑数3035个，总面积445万亩（含2021-2025年造林工程地块面积283万亩，162万亩造林空间地块主要集中在阿左旗腾格里沙漠腹地），此部分地块受沙区水资源管理限制，以新打井的方式实现大面积造林灌溉的可能性渺茫，且不符合科学造林绿化要求。

（五）治理定额标准低，项目实施难度大

近年来由于原材料、运输、施工成本增加以及立地条件等越来越困难，导致工程固沙每亩投资成本逐年增加。经测算，目前工程固沙成本为2000元/亩左右，如果另结合生物修复措施，成本需进一步增加至2500元/亩左右。当前国家林业重点工程固沙投入550元/亩，人工造林400元/亩，人工种草350元/亩，工程固沙+生物措施组合治沙成本，也远远不能满足实际需求。

（六）土地承包到户，存在用地租赁和补偿问题

目前大部分造林地是集体土地，并且是农牧民第二轮草场承包取得的土地，加之受国土空间管控，适宜造林绿化的地类仅限在沙地、裸土地、裸岩石砾地等地类，从立地条件分析，这类地块受水资源限制，基本无开展造林绿化活动的前景。另外，第三次国土调查主要数据公报显示，全盟林地3036.47万亩，同时从林地与国土三调融合数据结果看，国家公益林2590万亩，其中：国有287万亩，集体（含个人）2003万亩，集体林地占77%，这类林地大部分承包到户，如若对重点退化区域进行修复提升，则面临未取得土地使用权的问题，存在租赁补偿费用无法及时支付农牧民的情况，容易引发纠纷。

（七）“技术指标体系不健全，指导服务基层不足

目前“双重”项目的技术指标体系不健全，尚未形成围绕治理目标、规划设计、作业施工、监测评价、项目管理等工作环节的技术标准体系。针对西部地区制定符合地方实际的技术指标体系，例如出台与西部荒漠综合治理区域相适应的荒漠治理全流程技术标准体系等，便于指导基层实践。

四、对策建议

下一步，我盟将深入贯彻落实习近平总书记在加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设座谈会上的重要讲话精神和考察内蒙古重要指示精神，以筑牢我国北方重要生态安全屏障为根本目标，以防沙治沙为主攻方向，重点是打好“七大战役”，分别为：阻沙会合歼灭战、阻沙入河攻坚战、河西走廊阻击战、阻沙上山持久战、阻沙进城阵地战、阻沙断路运动战、国防安全保卫战。阿拉善盟已纳入“三北”工程六期建设规划，至2030年完成规划任务2257.68万亩，其中：造林种草1050.04万亩，林草质量提升933.34万亩，工程治沙274.3万亩。

（一）总体布局

按照《阿拉善盟三北六期工程重点项目实施方案》的要求，布局打好防沙治沙和荒漠化治理的“七大战役”，持续推进以贺兰山生态廊道、额济纳绿洲、沙漠锁边综合治理区、荒漠林草植被恢复治理区、黄河西岸综合治理区、城镇乡村周边及重要交通干线绿化美化带为架构的生态安全屏障建设。

1.打好阻沙会合歼灭战。目前三大沙漠会合点已从5个减为2个，位于巴丹吉林沙漠东南缘和腾格里沙漠西北端，主要目标是遏制两大沙漠前移会合、交汇连片，通过人工造林种草、退化林修复、工程固沙、封沙育林、飞播造林等措施，拟规划完成治理面积917.34万亩，其中，灌木造林60万亩、人工种草184万亩、飞播造林50万亩、封沙育林75万亩、退化林修复414.5万亩、草原改良9.84万亩、围栏封育20万亩、工程固沙104万亩，建成三段总长413公里、宽3-40公里锁边林草带。

2.打好阻沙入河攻坚战。主要目标是阻止乌兰布和沙漠前移进入黄河。黄河流经我盟约80公里，每年沿黄沙漠向黄河输入流沙将近1亿多吨，已成为黄河泥沙的主要来源地。目前已在黄河西岸、乌兰布和东缘建成了60余万亩防沙阻沙锁边林草防护带，拟规划完成治理面积92.84万亩，其中灌木造林17.9万亩、人工种草12.04万亩、飞播造林3.6万亩、封沙育林1万亩、退化林修复34.1万亩、围栏封育1万亩、工程固沙23.2万亩。

3.打好河西走廊阻击战。主要目标是阻击巴丹吉林沙漠南侵进入河西走廊，在额济纳绿洲及巴丹吉林沙漠西缘、西南缘，通过现有胡杨、柽柳、梭梭林等更新复壮、人工造林种草、退化草原修复、沙化土地封禁保护、工程固沙等措施，拟规划完成治理面积702.81万亩，其中乔木造林2.4万亩、灌木造林62.11万亩、人工种草127.6万亩、封沙育林64万亩、退化林修复218万亩、草原改良2万亩、围栏封育159.7万亩、工程固沙52万亩、光伏治沙15万亩。

4.打好阻沙上山持久战。主要目标是阻止腾格里沙漠、乌兰布和沙漠入侵贺兰山生态廊道，侵袭宁夏平原和河套平原。目前已在该地区完成人工造林279万亩、飞播造林565万亩、封沙育林120万亩，建成了两条长约460公里、宽3-20公里不等的防风阻沙林草带。拟规划完成治理面积468万亩，其中灌木造林56.1万亩、人工种草88.5万亩、飞播造林177.1万亩、退化林修复37万亩、灌木林平茬5万亩、草原改良1万亩、围栏封育31.2万亩、工程固沙72.1万亩。

5.打好阻沙进城阵地战。主要目标是防止三大沙漠侵入全盟重点城镇和工业园区，有效保障城镇安全和改善人居环境。目前，已完成重点城镇及周边地区绿化97万亩，全民义务植树2400余万株。拟规划在重点城镇和工业园区周边完成人工造林8.9万亩，扩大城镇和园区周边生态治理面积，保卫我们赖以生存的美好家园。

6.打好阻沙断路运动战。主要目标是阻止风沙掩埋京新高速、国道331，巴孟雅等重点公路、铁路和城乡道路，保障人民群众生命财产安全和交通出行。拟规划在全盟重点公路、铁路沿线两侧完成治理面积28.9万亩，其中灌木造林20.9万亩、工程固沙8万亩。

7.打好国防安全保卫战。保障服务两大基地、全力支持国防建设，是阿拉善义不容辞的职责和使命。在二〇基地和十四基地，拟规划完成治理面积38.89万亩，其中：二〇基地东风渠及道路两侧、37号着陆场站实施造林绿化工程11.89万亩；二〇基地至十四基地道路两侧实施长60公里、两侧宽度各1.5公里的造林绿化工程27万亩；我们致力于服务保障两大基地更好地维护国家战略国防安全。

（二）对策建议

1.健全机制保障“双重”项目顺利实施。在项目技术指标体系方面，规范“双重”项目的技术指标体系不健全，尚未形成围绕治理目标、规划设计、作业施工、监测评价、项目管理等工作环节的技术标准体系。建议，国家尽快出台以“区块为主”的技术指标体系，例如出台与西部荒漠综合治理区域相适应的荒漠治理全流程技术标准体系等，便于指导基层实践。在以工代赈方面，根据《国务院办公厅转发国家发展改革委关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收工作方案的通知》精神，实施以工代赈的建设领域和重点工程项目范围包括造林绿化、沙化土地治理、退化草原治理、水土流失和石漠化综合治理、河湖和湿地保护修复、森林质量精准提升、水生态修复等。但在国家林草局以工代赈项目清单里纳入的林草工程覆盖面极小，不适宜阿拉善盟部分项目部分地区的实际情况。

2.多渠道增加生态用水指标。阿拉善盟生态用水指标严重短缺，很多生态治理项目无法实施，建议通过以下途径解决。一是建议水利部将黑河纳入“南水北调西线工程”。从西北地区生态安全、国防安全、边疆安全及长治久安角度考虑，建议水利部将黑河补水规划纳入“南水北调西线工程”，从根本上解决黑河资源性缺水问题。二是建议水利部尽快修编出台《黑河流域综合规划》。2007年《黑河综合治理近期规划》实施，目前黑河流域来水用水、下垫面、生态环境、社会经济情况等均已发生较大变化，规划已不适宜当前黑河生态保护需求，建议水利部能够尽早修编（或重编）出台《黑河流域综合规划》，从而为建设“幸福黑河”提供顶层设计依据。三是建议水利部协调推动国家层面尽快出台《黑河流域管理条例》。当前，黑河水量调度工作主要以行政手段为主，急需建立健全相关法律法规体系。建议水利部协调推动国家层面出台《黑河流域管理条例》，进一步明确和规范流域内各区域具体职责和权限，从水量调度、水权管理、生态保护、生态补偿、执法监督等方面符合黑河特点的水法规体系，为黑河水资源统一管理与调度提供法律法规支撑。四是建议水利部加快实施黑河中下游骨干调蓄工程。黄藏寺水库下闸蓄水后，黑河来水情况将发生明显变化，为了合理配置、高效利用黑河水资源，建议水利部尽早启动实施正义峡水库，实现下游生态用水年际与年内调节的目标，确保东居延海生态补水得到满足。五是加快推进乌兰布和沙漠生态锁边引水工程前期工作。盟水务局于2021年组织编制了《乌兰布和沙漠生态锁边关键技术问题研究》《乌兰布和沙漠生态锁边引水工程实施方案》，已通过专家审查，建议将该项目列入国家正在修编的《黄河流域防洪规划》中，争取项目早日落地实施，为乌兰布和沙漠生态锁边提供强有力的水资源支撑。

3.提高生态建设补助标准。随着生态建设的不断推进，三北地区的立地条件越来越差、地块越来越偏、人工成本不断上升，再加上部分急需治理的地区需要采取设置沙障、围栏等人工措施，实际造林成本与现行的造林补助标准差距较大。在工程投资规模基本不变的前提下，通过加大这一地区灌木造林、飞播、封育比重，综合利用各项工程措施，带动草原的自然修复，实现科学绿化，提高治理成效。后续管护方面给予相应的政策和资金扶持，确保生态工程成效有所提升。

4.坚持低密度近自然造林原则。造林以乡土沙生灌木树种造林为主，造林范围主要是在原有天然植被分布带上退化严重和已经遭到破坏的宜林沙荒区域。因地制宜、分类指导，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜荒则荒，“封、飞、造”结合，在优先保护好现有植被的情况下，实行低密度的近自然造林，阿左旗、阿右旗灌木人工造林密度为40-45穴/亩，额济纳旗造林密度为23-28穴/亩。人工造林前3年依靠地下水灌溉，3年总灌水次数6-12次，灌木造林3年以后不再进行灌溉，主要依靠自然雨养，在营造林中做好正确引导，保护和巩固好生态建设成果。

5.建立健全沙化土地生态保护补偿机制。严格落实自治区《进一步做好社会资本参与生态保护修复工作的实施意见》，鼓励和支持社会资本参与重点沙化地区的治理修复。鼓励大型风电光伏发电项目使用沙漠、戈壁、荒漠等未利用土地，把光伏和沙漠治理、节水农业相结合。电站的外围用草方格沙障和固沙林组成防护林体系，光伏板下安装节水滴灌设施，种植绿色经济作物。采用政府购买服务、以工代赈等方式吸引农牧民防沙治沙，建立企业与农牧民利益联结机制，完善农牧民造林种草的收益分配机制，不断调动广大群众参与防沙治沙的积极性。

6.充分发挥科技支撑作用。积极向国家有关部委争取加强西部荒漠地区生态保护修复基础科研项目投入和技术转化力度，将基础科研项目投入同重点工程项目建设捆绑挂钩，加大对防沙治沙领域的科技研发投入力度，促进科研院所和高等院校与沙产业企业合作，针对沙区的种植条件和生产实际进行节水灌溉技术研究和技术改进，提高技术成果转化的针对性、实用性和适用性，提高节水灌溉技术推广效率。

7.放宽造林地块限制条件。按照国务院办公厅《关于科学绿化的指导意见》，考虑西北干旱地区的实际情况，不要以国土现状调查为基础的土地类别作为规划发展的依据，把退化、沙化的林地、草地规划为造林绿化土地。