关于《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例（草案）》公开征求意见的公告

为进一步加强和推进立法进程，广泛听取社会各界的意见和建议，现将《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例（草案）（征求意见稿）》在阿拉善盟司法局网站重大决策预公开栏全文公布，广泛征求社会各方面意见，征求意见时间截至2022年1月6日。

联 系 人：王莎莎  麦丽斯

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附件：1.《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例（草案）》

　　　2.《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例（草案）》起草说明

阿拉善盟司法局

2021年12月7日

附件1

内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例（草案）

目  录

第一章  总则

第二章  规划

第三章  保护

第四章  管理与利用

第五章  法律责任

第六章  附则

第一章 总  则

第一条（立法目的与依据）为了加强对巴丹吉林沙漠沙山湖泊群自然遗产的保护，服务人民，永续发展，按照《保护世界文化和自然遗产公约》的要求，根据国家有关法律、法规的规定，制定本条例。

第二条（适用范围与保护区域）自治区阿拉善盟阿拉善右旗巴丹吉林沙漠区域内高大沙山与湖泊共存的沙山湖泊群自然遗产保护区的规划、保护、管理和利用，适用本条例的规定。

本条例所称巴丹吉林沙漠区域内高大沙山与湖泊共存的沙山湖泊群自然遗产保护区（以下简称沙山湖泊群），是指位于自治区阿拉善盟阿拉善右旗境内，经联合国教科文组织批准、列入世界自然遗产名录的沙山湖泊群，包括巴丹吉林高大沙山、海森楚鲁、额日布盖、曼德拉山四个片区，以及对其具有保护作用的缓冲区。

沙山湖泊群保护区内的自治区级自然保护区、自治区级风景名胜区的规划、保护、管理和利用，应当遵守相关法律、法规的规定，法律、法规没有规定的，适用本条例。

第三条（基本原则）沙山湖泊群的规划、保护、管理和利用，遵循科学规划、统一管理、严格保护、绿色发展、永续利用的原则，妥善处理与沙山湖泊群所在地经济建设、居民生产及生活的关系。

第四条（政府职责）自治区人民政府应当加强对沙山湖泊群保护工作的领导，统筹解决沙山湖泊群规划、保护、管理和利用等方面的重大事项。阿拉善盟行政公署指导监督沙山湖泊群的保护工作。阿拉善右旗人民政府具体负责沙山湖泊群的保护工作。沙山湖泊群所在地的苏木镇人民政府应当按照各自的职责协助做好沙山湖泊群的保护工作。

第五条（部门和机构职责）自治区林业和草原主管部门具体负责对沙山湖泊群保护工作的综合指导与监督检查。

沙山湖泊群所在地旗以上人民政府发展和改革、财政、自然资源、生态环境、农业农村、水行政、住房和城乡建设、文化和旅游、公安、应急管理等相关部门按照各自的职责，做好沙山湖泊群的保护工作。

阿拉善右旗人民政府设立的综合管理机构履行下列职责，具体负责沙山湖泊群的日常保护工作：

（一）贯彻执行和宣传有关沙山湖泊群保护的法律、法规和政策；

（二）建立沙山湖泊群保护的各项管理制度，实施沙山湖泊群保护规划；

（三）调查、登记、监测、评估、报告沙山湖泊群保护状况；

（四）组织开展与沙山湖泊群保护有关的展示、宣传、科研、科普及教育活动；

（五）对沙山湖泊群的合理利用及其相关活动进行管理；

（六）建立动态保护监测系统，及时制止、查处沙山湖泊群内的违法行为；

（七）促进沙山湖泊群保护的社区参与及协调发展；

（八）法律、法规规定的其他职责。

第六条（其他组织的职责）沙山湖泊群所在地嘎查村民委员会，应当将沙山湖泊群保护内容纳入村规民约。

第七条（经费保障）自治区人民政府、阿拉善盟行政公署、阿拉善右旗人民政府应当将沙山湖泊群的保护纳入国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划，并将所需经费纳入本级财政预算。

第八条（宣传教育）沙山湖泊群所在地旗以上人民政府及其相关部门，应当加强沙山湖泊群保护的宣传教育工作，普及沙山湖泊群保护知识，增强社会成员对沙山湖泊群的保护意识。

广播、电视、报刊、互联网等媒体应当开展沙山湖泊群保护的宣传工作。

第九条（鼓励社会参与）鼓励社会力量以投资、捐赠等方式参与沙山湖泊群保护工作，鼓励科研机构、高等院校、企业以及其他组织和个人开展有关沙山湖泊群保护和利用的科学研究和技术创新，鼓励组织和个人开展沙山湖泊群保护志愿服务和公益活动。

第十条（普遍义务及奖励）任何组织和个人都有保护沙山湖泊群的义务，对侵占和破坏沙山湖泊群的行为有投诉和举报的权利。

沙山湖泊群所在地旗以上人民政府对在沙山湖泊群保护工作中做出突出贡献的组织或者个人，按照国家和自治区有关规定给予表彰和奖励。

第二章 规  划

第十一条（保护范围划定）按照充分体现自然遗产突出价值、有效保护和展示自然遗产的原则，沙山湖泊群保护区划分为禁止建设区和限制建设区。其中，缓冲区属于限制建设区。

沙山湖泊群保护区禁止建设区和限制建设区的具体界限，依据《沙山湖泊群保护区总体规划》确定。

第十二条（编制原则及内容）编制沙山湖泊群保护规划应当坚持严格保护沙山湖泊群的资源、生态和环境，合理展示沙山湖泊群突出价值的原则，体现人与自然的和谐共存与发展。

编制沙山湖泊群保护规划应当根据保护对象、保护范围、自然遗产现状等，明确沙山湖泊群的保护目标、任务、措施以及保护、修复、利用方式等内容。

第十三条 （规划编制及审批主体）沙山湖泊群保护规划分为总体规划和详细规划。

总体规划由阿拉善盟行政公署组织编制，经自治区人民政府审批后，报国家林业和草原主管部门备案。

详细规划由阿拉善右旗人民政府编制，经阿拉善行政公署审核同意后，报自治区林业和草原主管部门审批。

第十四条（与其他规划的衔接）沙山湖泊群保护总体规划和详细规划，应当符合国民经济和社会发展规划，并与国土空间规划、生态环境保护规划、旅游发展规划等专项规划相衔接。

第十五条（规划编制的公众参与）编制沙山湖泊群保护规划，应当遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序。

沙山湖泊群保护规划经批准后，应当及时向社会公布，并允许单位和个人查阅。

第十六条（规划的实施）任何单位和个人都应当遵守沙山湖泊群保护规划，不得擅自变更保护规划，不得实施违反保护规划的行为。

第十七条（规划的评估和修改） 沙山湖泊群保护规划的编制机关应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并报原批准机关备案。经评估确需修改规划的，应当按照规划编制程序进行，并报原审批机关批准。

第十八条 （监督检查）沙山湖泊群保护总体规划和详细规划的批准机关应当健全工作机制，加强对规划编制、实施、评估、修改的监督检查。

第三章 保  护

第十九条（保护设施及制度建设）沙山湖泊群所在地旗以上人民政府应当加强沙山湖泊群保护站点、巡护路网、监测监控、应急救灾、有害生物防治和疫源疫病防控等保护管理设施建设。

沙山湖泊群综合管理机构应当按照保护规划要求，制定具体制度措施，利用高科技手段和现代化设备促进保护工作信息化、智能化，逐步实现管理队伍技术装备的规范化、标准化。

第二十条（设立界碑界桩）沙山湖泊群综合管理机构应当在沙山湖泊群的禁止建设区和限制建设区内设立界碑、界桩、警示牌等标识标牌。

第二十一条（禁止性规定）在沙山湖泊群内，禁止下列行为：

（一）采矿、采石、挖沙、取土等，破坏沙山湖泊群地质地貌的；

（二）砍挖灌木、药材及其他固沙植物，破坏自然植被的；

（三）破坏野生水生物、鸟类和其他野生动物繁殖区及其栖息环境的；

（四）捕杀野生动物的；

（五）携带动植物疫原体、外来动植物物种进入，破坏原生物系统的；

（六）非法抽取水源，破坏或者污染地表地下水系的；

（七）违法野外用火的；

（八）倾倒废弃物、垃圾，排放污染物，储存、使用有毒化学物质、易燃易爆危险品等，污染破坏环境的；

（九）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等物品设施的；

（十）在景物或者设施上刻划、涂污，破坏文物、遗址、遗迹的；

（十一）擅自移动或者破坏界桩、界碑、警示牌等标识标牌的；

（十二）其他损害或者破坏沙山湖泊群天然性和完整性的行为。

前款规定的禁止性行为，法律、法规允许的除外。

第二十二条（限制性规定）在沙山湖泊群禁止建设区内，除配置必要的研究监测和安全防护设施外，禁止进行任何建设活动；限制建设区内可以建设与自然遗产保护有关的设施，以及与自然遗产教育、科学研究、自然体验、游览观光、文体娱乐等活动有关的公共服务设施和管理设施。

按照前款规定实施建设活动的，建设单位、施工单位应当制定自然生态保护方案，对周围的沙山、湖泊、林草植被、野生动物资源和地质地貌等采取有效措施进行保护，并经沙山湖泊群综合管理机构审核同意后，依法办理审批手续。

对不符合第一款规定在沙山湖泊群禁止建设区和限制建设区内已经建成或者正在建设的项目和设施，除原住居民的生产、生活设施外应当限期拆除，造成损害的，必须采取补救措施。

第二十三条（限制性规定）在沙山湖泊群限制建设区内进行建设、经营等活动的，必须符合沙山湖泊群保护规划及其各项管理制度。

按照规划建设的各项设施，其布局、高度、体量、造型和色彩等，必须与周围自然环境相协调。

第二十四条（保护措施）阿拉善盟行政公署、阿拉善右旗人民政府应当定期组织有关部门和专家对沙山湖泊群的沙山、湖泊、动植物等状况进行调查、登记、监测、评估，建立动态监测档案和工作机制。

对特殊地质、地貌和珍稀、濒危动植物等重点保护对象，应当制定特殊措施进行保护。

第二十五条（保护措施）沙山湖泊群的原生生态系统、濒危特有野生动植物、自然遗迹生态等失衡或者受到威胁，需要采取人为干预措施的，沙山湖泊群综合管理机构应当报告自治区林业和草原主管部门，经其组织专家进行论证并制定工作方案后方可实施。

沙山湖泊群遭受突发性自然灾害的，沙山湖泊群综合管理机构应当立即采取应急处置措施，并及时向自治区林业和草原主管部门报告。

第二十六条（保护措施）沙山湖泊群综合管理机构应当组织开展相关的科学研究、科普宣传及教育培训活动，建立宣教中心、沙山湖泊地质地貌、沙漠动植物展示园等，引导和提高公众对自然遗产价值的认识，满足科研和艺术创作需求，增强全社会的保护意识。

第二十七条（生态补偿）沙山湖泊群综合管理机构应当引导和帮助当地居民采取有益于沙山湖泊群保护的生产和生活方式，并组织当地居民参与沙山湖泊群的宣传、保护、管理、利用等相关工作。

按照沙山湖泊群保护规划，确需迁出原住居民的，应当依法给予安置和补偿。

第二十八条（检查和评估）自治区林业和草原主管部门应当定期对沙山湖泊群保护的下列事项进行检查和评估：

（一）综合管理机构履职尽责与能力建设；

（二）保护规划的编制与实施；

（三）配套管理制度建设；

（四）沙山湖泊群突出价值和核心资源保护；

（五）资源、环境监测与科研；

（六）旅游活动、建设活动及其他威胁沙山湖泊群突出价值等重要因素活动的管理；

（七）遥感监测及核查处理；

（八）社区参与及协调发展；

（九）沙山湖泊群的展示、宣传与教育。

第四章 管理与利用

第二十九条（原则规定）沙山湖泊群所在地旗以上人民政府应当坚持生态优先、绿色发展，允许在沙山湖泊群的一定区域内开展自然遗产教育、科学研究、自然体验、游览观光、文体娱乐等活动，建立高品质、特色化的沙山湖泊保护利用体系，在保护前提下进行合理利用。

第三十条（科学研究管理）在沙山湖泊群禁止建设区和限制建设区内开展科学研究等活动，应当事先向沙山湖泊群综合管理机构提交申请、活动方案和计划，并经沙山湖泊群综合管理机构依法批准后方可进入。

第三十一条（各类活动管理）在沙山湖泊群禁止建设区和限制建设内开展自然遗产教育、自然体验、游览观光、文体娱乐等活动，由阿拉善右旗人民政府按照保护规划的要求编制实施方案。

任何单位和个人开展前款规定的活动，应当依法办理审批手续，并服从沙山湖泊群综合管理机构的管理。

严禁开展与沙山湖泊群保护规划及其实施方案不一致的任何活动。

第三十二条（限制性规定）沙山湖泊群禁止建设区内的临时卫生设施、服务网点和客运交通应当根据保护规划及其实施方案和实际需要统一安排，从严控制。具体方案由阿拉善右旗人民政府拟定，报阿拉善盟行政公署批准。

第三十三条（对外国人的管理）外国人进入沙山湖泊群禁止建设区和限制建设区内开展科学研究等活动，应当事先向沙山湖泊群综合管理机构提交申请、活动方案和计划，并经沙山湖泊群综合管理机构批准后方可进入。

进入沙山湖泊群的外国人，应当遵守我国有关沙山湖泊群的法律、法规和规定，服从沙山湖泊群综合管理机构的管理。

第三十四条（经营管理）在沙山湖泊群限制建设区内，开展交通运输、餐饮、住宿、纪念品销售、民俗展示、游览观光、文体娱乐等经营活动，由沙山湖泊群综合管理机构按照保护规划及实施方案，通过公平竞争的方式，依法选择经营者。鼓励原住居民参与经营活动。

沙山湖泊群综合管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。

经营者应当向所在地人民政府缴纳沙山湖泊群自然资源有偿使用费。沙山湖泊群自然资源有偿使用费的分配，应当兼顾所在地嘎查村民委员会、原住居民等相关利益方的利益。具体办法由阿拉善行政公署制定。

第三十五条（经营者义务）经营者应当在经营区域内设置游览线路、环保公厕、垃圾箱、污水处理设施及标识，配备环境保护、防火、安全等设施和警示标志。配备必要的管理人员，及时收集、运出和无害化处置垃圾，定期检查维修各项设施，排除安全隐患，维护游览和经营秩序。

第三十六条（旅游者和其他人员义务）进入沙山湖泊群内的旅游者或者其他人员，应当爱护沙山湖泊群自然遗产资源，遵守相关法律、法规和规定，遵守自然遗产教育、自然体验、游览观光、文体娱乐等活动的要求、线路及设施安排，不得擅自进入沙山湖泊群进行游览、野炊、宿营、探险等活动。

第三十七条（游客量监测）沙山湖泊群综合管理机构应当按照保护规划及其实施方案，建立游客量动态监测系统和预警系统，游客量达到最大承载量时，及时要求经营者采取疏导分流等措施。

第三十八条（事故处置）因发生事故或者其他突发事件，造成或者可能造成沙山湖泊群污染或者破坏的单位和个人，必须立即采取措施处置，及时通报可能受到危害的单位和居民，并向沙山湖泊群管理机构、当地林业与草原、生态环境、应急管理等主管部门报告，接受调查处理。

第五章 法律责任

第三十九条（衔接条款）违反本条例规定的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。

第四十条（处罚措施）在沙山湖泊群内违法野外用火的，由沙山湖泊群综合管理机构责令停止违法行为，对个人并处300元以上3000元以下罚款，对单位并处3000元以上10000元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十一条（处罚措施）违反本条例第二十二条第一款、第二款规定的，由沙山湖泊群综合管理机构责令停止建设，恢复原状，没收非法财物；有违法所得的没收违法所得；并处建设工程造价百分之十以上百分之二十以下的罚款；违反第三款的由沙山湖泊群管理机构责令限期拆除，造成损害的，依法承担赔偿责任。

第四十二条（处罚措施）违反本条例第三十条、第三十三条的规定未经批准，擅自在沙山湖泊群禁止建设区和限制建设区内开展科学研究活动的，由沙山湖泊群综合管理机构责令停止相关活动，并处5000元以上10000元以下罚款；造成损害的，依法承担赔偿责任。

第四十三条（处罚措施）违反本条例第三十一条的规定，未经批准擅自在沙山湖泊群禁止建设区和限制建设区内开展自然遗产教育、自然体验、游览观光、文体娱乐等活动的，由沙山湖泊群综合管理机构责令停止相关活动，有违法所得的没收违法所得，并处20000元以上50000元以下罚款；造成损害的，依法承担赔偿责任。

第四十四条（处罚措施）经营者违反本条例第三十五条的规定，由沙山湖泊群综合管理机构责令限期改正，逾期不改的处10000元以上30000元以下罚款；造成损害的，依法承担赔偿责任。

第四十五条（处罚措施）违反本条例第三十六条的规定，由沙山湖泊群综合管理机构责令停止相关活动，对个人并处500元以上3000元以下罚款，对单位并处5000元以上20000元以下罚款；造成损害的，依法承担赔偿责任。

第四十六条（处分措施）旗以上人民政府及其相关部门和沙山湖泊群综合管理机构违反本条例的规定有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违法编制、执行、变更沙山湖泊群保护规划的；

（二）违反法定权限和程序批准进入沙山湖泊群禁止建设区和限制建设区内进行相关活动的；

（三）未依法履行监督管理职责或者发现违法行为不予查处的；

（四）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

第六章  附  则

第四十七条 本条例自  年  月  日起施行。

附件2

《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例（草案）》起草说明

一、提出立法申请的缘由及意义

按照《保护世界文化与自然遗产公约》《实施<世界遗产公约>操作指南》等相关规定，立法地位是评定世界遗产最为关键的要素之一。申报巴丹吉林沙山湖泊世界自然遗产，就要按照法定程序和要求，加快推进《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例》立法工作。制定出台《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例》不仅能够提升提名地管理等级、提高遗产地法定保护地位、提速巴丹吉林沙漠沙山湖泊申遗进程，也能够进一步加强巴丹吉林沙山湖泊的保护管理，对提升沙山湖泊依法保护、依法管理能力具有积极推进作用。

二、《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例》（草案）的起草过程

《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例（初稿）》起草缘于2017年1月启动的巴丹吉林沙漠申报世界自然遗产工作。2018年初，旗政府法制办结合自身工作实际和现实工作需要，先后多次组织司法、环保、旅游、农牧、林业、水利、国土资源、宗教、建设等单位，召开起草工作座谈会，梳理拟解决的主要问题、起草的原则、主要内容及基本框架，而后广泛征求各方意见和借鉴邻近地区的先行经验和有益内容的基础上，起草形成了《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例》（征求意见稿），共五章二十六条，分为总则、保护规划、保护措施、法律责任、附则。

2020年6月，阿拉善右旗成立《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例》起草工作领导小组。起草工作领导小组结合实际，采取广泛征求意见、外出学习借鉴、邀请专家学者座谈论证等多种形式，对《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例》（征求意见稿）进行了修改和完善，形成了《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例》送审稿（初稿），共六章三十六条, 分为总则、规划、保护、管理利用、 法律责任、附则。

2021年4月，阿拉善右旗人民政府与北京市安理（呼和浩特）律师事务所签订了《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）起草论证合同。北京市安理（呼和浩特）律师事务所接受委托后组成课题组，收集查阅了联合国国教科文组织、全国人大及其常委会、国务院和相关省市自治区的立法资料，于2021年4月会同自治区人大农牧委员会到阿拉善盟及阿拉善右旗进行了实地调研，并参加了阿拉善右旗人大常委会组织召开的立法座谈会。课题组在《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例》送审稿（初稿）的基础上，通过对相关立法资料、实地调研情况、座谈会讨论意见的分析论证，完成了《条例（草案）》一稿的起草工作。在征求阿拉善盟及阿拉善右旗人大工委、人大常委会及政府相关部门对《条例（草案）》一稿意见的基础上，修改形成了《条例（草案）》二稿，共6章47条，分为总则、规划、保护、管理与利用、 法律责任、附则。2021年8月4日,课题组召开了由自治区人大常委会及内蒙古大学立法专家、教授参加的论证会，并根据论证会提出的修改意见，修改形成了《条例（草案）》三稿,《条例》（草案）三稿共六章四十七条。

三、立法依据及需要说明的问题

（一）立法依据

根据《保护世界文化和自然遗产公约》的要求，制定《内蒙古自治区巴丹吉林沙漠沙山湖泊群保护条例》，应以《保护世界文化和自然遗产公约》《实施世界遗产公约操作指南》为依据。同时，由于目前我国尚无自然遗产保护的单行法，关于沙漠保护的相关法律、法规散见在环境保护法、城乡规划法、水污染防治法、防沙治沙法、草原法、森林法、野生动物保护法、旅游法、自然保护区条例、风景名胜区条例等法律法规之中。《条例（草案）》的起草以上述立法为依据，并参考了其他省市自治区的相关立法。

（二）需要说明的问题

1. 关于适用范围，《条例（草案）》三稿第二条规定，适用于自治区阿拉善盟阿拉善右旗巴丹吉林沙漠区域内高大沙山与湖泊共存的沙山湖泊群自然遗产保护区的规划、保护、管理和利用。沙山湖泊群自然遗产保护区的范围，是指经联合国教科文组织批准、列入世界自然遗产名录的沙山湖泊群，包括巴丹吉林高大沙山、海森楚鲁、额日布盖、曼德拉山四个片区，以及对其具有保护作用的缓冲区。

2.关于职责分工，《条例（草案）》三稿第四条、第五条明确规定了自治区、阿拉善盟、阿拉善右旗三级政府及自治区、阿拉善盟林业和草原主管部门的职责，并具体规定了阿拉善右旗人民政府设立的综合管理机构的职责。

3.关于经费保障，《条例（草案）》三稿第七条，规定了自治区人民政府、阿拉善盟行政公署、阿拉善右旗人民政府应当将沙山湖泊群的保护所需经费纳入本级财政预算。

4.关于保护范围的划定，《条例（草案）》三稿第十一条，按照充分体现自然遗产的突出价值、有效保护和展示自然遗产的原则，将沙山湖泊群保护区划分为禁止建设区和限制建设区。其中，缓冲区属于限制建设区。沙山湖泊群保护区禁止建设区和限制建设区的具体界限，依据《沙山湖泊群保护区总体规划》确定。

5.关于保护制度及措施，《条例（草案）》三稿第三章规定了保护设施、禁止性义务、限制性义务、保护措施、生态补偿及检查评估等内容。

6.关于管理与利用，《条例（草案）》三稿第四章对在沙山湖泊群保护区中开展科学研究、各类文体活动、旅游经营的管理制度、旅游者和其他人员的义务、事故处置等作了具体规定。

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