关于引导农牧区土地草原经营权有序流转发展农牧业适度规模经营的实施意见

阿署发〔2016〕41号

阿拉善盟行政公署

关于引导农牧区土地草原经营权有序流转

发展农牧业适度规模经营的实施意见

各旗人民政府，开发区、示范区管委会，行署各委、办、局：

为规范引导全盟农村牧区土地（指承包耕地）草原（指承包草原）经营权有序流转，促进农牧业适度规模经营，加快推进优势特色产业发展，实现农牧业增效、农牧民增收、农牧区发展，全面建成小康社会的奋斗目标，根据国家、自治区有关法律法规和文件精神，结合我盟实际，制定如下实施意见。

一、进一步提高认识

加快农村牧区土地草原经营权有序流转，是提高农牧业产业化经营水平和优化土地草原资源配置的有效方式，是破解“三农三牧”问题的关键。有利于促进土地草原适度规模经营，实现资源的合理配置和充分利用，提高土地草原产出效率；有利于增加农牧民收入，促进转移发展和多渠道就业创业，拓宽农牧民增收渠道；有利于促进农牧业机械化、标准化、规模化发展，带动农牧业生产经营方式的转变。对此，各旗（区）及相关部门要充分认识引导农村牧区土地草原经营权有序流转、发展农牧业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性，切实加强组织领导，推动各项工作落实。

二、总体要求和基本原则

（一）总体要求

深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持农村牧区土地草原集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，因地制宜、典型示范，引导土地草原经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，着力构建集约化、专业化、组织化。要使农牧业适度规模经营发展与城镇化进程、农村牧区劳动力转移规模相适应，与农牧业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农牧业社会化服务水平提高相适应，让农牧民成为土地草原流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，推动我盟农村牧区经济又好又快发展。

（二）基本原则

—坚持执行政策。严格落实农村牧区土地草原集体所有权，稳定农牧户承包权，放活土地草原经营权。以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。

—坚持改革创新。充分发挥农牧民首创精神，创新流转形式和规模经营方式，鼓励土地草原经营权向专业大户、家庭农牧场、农牧民专业合作社、农牧业产业化龙头企业等新型农牧业经营主体流转，允许农牧民以土地草原承包经营权入股发展农牧业产业化经营。赋予农牧民对承包土地草原的占有、使用、收益及经营权抵押、担保权能，增加农牧民收入。

—坚持依法自愿有偿。农村牧区土地草原承包经营权流转要依法依规进行，以农牧民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，不得违背农牧民意愿，不得改变承包土地草原的农牧业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村牧区集体经济组织的合法权益，不得破坏农牧业综合生产能力和农牧业生态环境。要加强土地草原流转管理和服务，依法调处纠纷，依法保护农牧民土地草原承包权益和流转收益。

—坚持经营规模适度。在确保农地农用的前提下，既注重提升土地草原经营规模，又防止过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率。

三、主要任务

（一）加快推进土地草原产权明晰化。稳定农村牧区土地草原承包关系，推进土地承包经营权确权登记颁证和草原确权承包工作，各旗（区）要在总结试点经验的基础上，在规定的时间内完成土地草原承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农牧户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记不健全等问题。完善土地草原承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地草原承包经营权登记制度，同时，各苏木镇、嘎查村要结合土地草原确权工作，组织力量认真清理不规范流转行为，为促进全盟土地草原经营权有序流转奠定坚实的产权基础。

（二）促进土地草原流转行为规范化。严格遵循《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国草原法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关规定，各旗（区）农牧业经营管理部门负责本行政区域内的农村牧区土地草原承包经营权流转及合同管理指导，农村牧区基层组织无权以任何方式决定流转农牧户的承包土地草原。苏木镇农牧业经营管理机构要加强对工商资本租赁农牧户土地草原的资格和项目审查，建立动态监管制度，定期对租赁土地草原的企业经营能力、土地草原用途、风险防范等开展监督检查。农村牧区土地草原流转双方应在苏木镇农牧业经营管理机构的指导下，依法签订规范的流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方（嘎查村民委员会）和苏木镇农牧业经营管理机构各备案一份，履行流转合同鉴证制度。流转双方须在流转合同中约定风险防范条款，苏木镇农牧业经营管理机构应督促受让方预留资金作为风险资金或参加商业保险，降低损失程度。苏木镇农牧业经营管理机构对流转双方违反法律政策的约定要及时予以纠正，对合同内容不完善的要进行修正和补充，对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况，定期向旗（区）农牧业经营管理、草原监管和国土不动产登记机构备案。

鼓励承包农牧户在自愿的前提下，采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包土地草原经营权，或书面委托发包方（嘎查村民委员会）、苏木镇农牧业经营管理机构流转承包土地草原经营权, 委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。

鼓励有条件的旗区制定扶持政策，引导农牧户长期流转承包土地草原并促进其转移就业。鼓励农牧民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地草原流转优先权。以转让方式流转承包土地草原的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方（嘎查村民委员会）同意。以其他形式流转的，应当依法申报发包方（嘎查村民委员会）备案。

凡整嘎查村（组）流转土地草原的，必须经全体农牧户书面委托，不得以少数服从多数的名义，将农牧户承包土地草原集中对外招商经营。

凡向本嘎查村集体经济组织成员进行土地草原流转的，承包方与受让方在协商一致的基础上，须经发包方（嘎查村民委员会）同意，并签订书面流转合同。

凡向本嘎查村集体经济组织成员以外的企事业单位或个人进行流转的，由承包方和受让方共同向发包方（嘎查村民委员会）提出书面申请，须经嘎查三分之二以上社员（或社员代表）表决同意方可流转，并签订书面流转合同。

农村牧区土地草原承包经营权流转发生争议或纠纷，当事人应当依法协商解决。协商不成的可以请求嘎查村民委员会或苏木镇人民政府调解。当事人不愿协商调解或者协商调解不成的，可以向各旗（区）农村牧区土地草原承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。

（三）建立土地草原流转价格指导机制。各旗（区）农牧业经营管理部门要加强对土地草原流转价格的统计、监测和分析，以促进农牧业增效、农牧民增收为目标，在兼顾承包方和受让方利益的基础上，充分考虑流转土地草原的类型、区域位置、地上附着物、水资源、降水量以及土地草原流转实际行情等因素的前提下，定期发布当地土地草原流转指导性价格，为土地草原规范流转提供价格依据。

四、政策引导

（一）明确土地草原流转导向

阿拉善盟干旱缺水、植被稀疏、生态极其脆弱，环境承载能力十分有限。严酷的自然条件客观决定了我盟必须以“农业收缩、牧业适度”的发展理念来谋划“三农三牧”工作，科学规划布局农牧区和农牧业，促进优势特色产业集聚发展，保障农牧民持续增收。各旗（区）除通过政府（管委会）批准设立及招商引资在当地注册成立，且技术资金实力雄厚带动能力强的农牧业产业化龙头企业外，全盟农村牧区承包土地草原一律禁止向外地企业和经济组织、外来人口及本地城镇人口进行流转。

要结合我盟实际研究制定具体扶持办法，鼓励本嘎查村内部相邻土地草原户主之间进行有偿流转，扩大生产经营规模；对享受草原生态保护补助奖励政策中实施禁牧的草原只能向养驼专业户或生态保护建设者进行有偿流转，限制骆驼饲养规模，禁止放牧牛羊，积极化解无人管护及越界放牧的矛盾。各旗（区）在新一轮草原生态保护补助奖励政策中，要制定引导适度发展骆驼的政策，有效解决骆驼发展空间受限及长期禁牧草场退化的问题；鼓励嘎查集体经济组织依据自身条件，通过嘎查村民大会，选择适度规模经营模式，发展适宜当地的农牧业产业化，增加农牧民从集体经济中再分配收入。

（二）对下列违规违法行为给予惩处

1．出让方对过去发生的不符合本意见的土地草原流转行为不进行规范纠正的；承包方未经发包方（嘎查村民委员会）同意并备案，私自将农村牧区土地草原承包经营权流转的；经嘎查村民委员会申请，苏木镇政府审核，各旗（区）有关行政主管部门要依法停止其享受同期内与土地草原相关的政策性补贴及优惠政策，直至其改正为止。

2．流转草原的受让方超过核定载畜量放牧的，由旗（区）草原行政主管部门责令限期改正，停止兑现草原生态保护补助奖励政策；逾期不改正的，除按照相关规定进行处罚外，要取消流转双方享受草原生态保护补助奖励政策的资格。

3．受让方擅自改变流转土地草原的农牧业用途，损害农牧民或集体经济组织利益的，由有关行政主管部门依法予以处罚、责令赔偿、解除合同，不允许其在全盟境内再次流转土地草原；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

4．国家机关及其工作人员在农村牧区土地草原承包经营权流转工作中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由纪检监察机关追究相应的党纪政纪责任；情节严重的，给予直接责任人行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

五、保障措施

（一）加强组织领导。农村牧区土地草原流转工作涉及面广、政策性强，关系到广大农牧民群众的切身利益和农村牧区改革、发展、稳定的大局，各级党委政府要高度重视，切实加强对农村牧区土地草原流转工作的组织领导，各苏木镇人民政府要建立农牧业经营管理机构，指定专人负责农村牧区土地草原流转工作。各级农牧业主管部门要切实承担好农村牧区土地草原流转工作的指导、协调、服务和管理职能，盟农牧部门要统一建立全盟新型农牧业经营主体名录及信誉等级定期网上发布制度，方便基层开展流转，接受社会监督；市场监督管理部门要简化程序、放宽条件、优化服务，为专业大户、家庭农牧场、农牧民专业合作社、农牧业产业化龙头企业等新型农牧业经营主体的注册登记开辟快速通道；国土、农牧部门要相互配合，加强土地草原用途监管，防止以流转为名擅自改变农牧业用途；财政部门要把推进农村牧区土地草原流转经费列入各级财政预算。

（二）做好培训宣传。各地要加强对农村牧区土地草原流转服务人员的培训，不断提高政策水平和业务能力，加强对嘎查村干部的培训，努力打造一支熟悉流转政策、热心流转事业的基层骨干队伍，保障各项土地草原流转政策和措施落实到位。充分利用各种媒体和宣传阵地，及时向农牧民宣传土地草原流转的法律、法规和政策，宣传土地草原流转中的先进典型、先进个人和增收致富的经验，使农牧民看到实实在在的效果，使其逐渐转变思想观念，了解流转、愿意流转、主动流转、放心流转，并自发投身非农产业。

（三）落实扶持政策。各级政府对积极发展规模化经营、符合本地区特色产业扶持发展政策的个人及企业，在配套设施、问题调处等方面要给予积极帮助。对合法经营并吸纳当地农牧民就业的企业，允许其享受本地区招商引资的优惠政策，在争取项目资金、金融信贷等方面给予大力支持。要完善农村牧区养老、医疗、教育等社会保障体系，使流转土地草原的农牧户在生活方面没有后顾之忧。

附件：阿拉善盟农村牧区土地草原流转合同（样本）

附件

阿拉善盟农村牧区土地草原流转合同

（样本）

甲方（出让方）：

地址：

乙方（受让方）：

地址：

为了规范农村牧区土地草原承包经营权流转，稳定农村牧区土地草原承包关系，切实维护土地草原流转双方的合法权益，根据《中华人民共和国农村土地承包法》和有关政策、法规的规定，本着自愿互利、公正平等的原则，经甲乙双方协商，订立如下土地草原承包经营权流转合同。

一、土地草原承包经营权流转方式

甲方采用        方式将其承包经营的土地（草原）流转给乙方经营。

二、流转土地草原用途

乙方不得改变流转土地草原用途，用于非农生产，合同双方约定流转土地（草原）用于                        。

三、土地草原承包经营权流转的期限和起止日期

合同双方约定，本土地（草原）承包经营权的流转期限为   年，从    年   月   日起，至    年   月   日止。

四、流转土地草原的种类、位置、面积、等级

甲方将位于                         承包的土地（耕地□/草原□/林地□/荒地□/其它土地□）   共    亩流转给乙方，其中一等地  亩、二等地  亩、三等地    亩、等外地  亩（可附具体情况说明）。

五、流转价款及支付方式、时间

合同双方约定，土地草原流转费用现金（实物）支付。乙方每年       时间（或一次性）支付甲方        元/亩，（或实物       公斤/亩），合计（小写）          ，（大写）          。  

流转土地草原所发生的税费由    方承担。

六、甲方的权利和义务

1．权利。按照合同规定收取土地草原流转费，按照合同约定的期限收回流转的土地草原。

2．义务。协助乙方按合同行使土地草原经营权，帮助调解本社区和其它承包户之间发生的用水、用电等方面的纠纷，不得干预乙方正常的生产经营活动。

七、乙方的权利和义务

1．权利。在受让的土地草原上，具有生产经营权。

2．义务。在国家法律、法规和政策允许范围内，从事生产经营活动，按照合同规定按时足额交纳土地草原流转费，对流转土地草原不得擅自改变用途，不得使其荒芜，对流转的土地（耕地、草原、林地、荒地等）进行有效保护，不能依法保护，造成损失的，乙方自行承担责任。

八、合同的变更和解除

有下列情况之一者，本合同可以变更或解除。①经当事人双方协商一致，又不损害国家、集体和个人利益的；②订立合同所依据的国家政策发生重大调整和变化的；③一方违约，使合同无法履行的；④乙方丧失经营能力使合同不能履行的；⑤因不可抗力使合同无法履行的。

九、违约责任

1．甲方非法干预乙方生产经营，擅自变更或解除合同，给乙方造成损失的，由甲方赔偿乙方损失。

2．乙方违背合同规定，给甲方造成损失的由乙方承担赔偿责任。

3．乙方有下列情况之一者，甲方有权收回土地草原经营权。①不按合同规定用途使用土地草原的；②荒芜土地（耕地、草原、林地、荒地等）的、破坏地上附着物的；③不按时交纳土地草原流转费的。

十、合同纠纷的解决方式

甲乙双方因履行流转合同发生纠纷，先由双方协商解决，协商不成的由苏木（镇）农牧业经营管理部门调解，不同意调解或调解无效的，双方协商向上级农牧业承包合同管理部门申请仲裁，不服仲裁决定的，可在收到裁决书之日起30日内向有管辖权的人民法院起诉。

十一、其他约定事项

合同双方约定的其他事项          。

本合同一式四份，甲方、乙方及原发包方（嘎查村民委员会）各执一份，苏木镇农牧业经营管理部门留存一份。

本合同自甲、乙双方签字或盖章之日起生效。转让合同，以原发包方同意之日起生效。

本合同未尽事宜，由甲乙双方共同协商，达成一致意见，形成书面补充协议。补充协议与本合同具有同等法律效力。

甲方（出让方）签字：

年    月    日

乙方（受让方）签字：

年    月     日

嘎查村民委员会批准或备案意见（盖章）：

年    月     日

苏木镇农牧业经营管理部门鉴证意见（盖章）：

年    月     日

                       2016年3月22日